摘要：“大调解” 是指党政主导、主体多元、手段多样、方式灵活、反应灵敏、协调顺畅的矛盾纠纷的协商和处理。建立和完善大调解工作机制，需要认识大调解工作机制在构建社会主义和谐社会中的重要作用，正确理解把握大调解的内涵，确立大调解工作机制的保障制度，敢于创新、善于创新，认真宣传、全民动员。

　　关键词：创新 完善 大调解 保障

　　一、建立大调解工作机制的必要性

　 （一）中国解决纠纷的特色制度——调解

　　 1、调解的概念与作用

　　 调解，是指双方当事人以外的第三者，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，自愿达成协议，解决纠纷的活动。

在我国，调解具有悠久的历史传统，无论是在几千年的历史文明长河，还是近现代社会主义革命和建设以及改革开放的各个阶段，调解作为一项法律制度，为维护社会稳定、实现群众自治、保障人民权益方面作出了突出贡献，在国际上享有“东方经验”、“东方一支花”的美誉[1]。

　　2、我国的主要调解方式

我国的调解方式主要有人民调解、行政调解和法院调解三种，每一种都有自己的特征与独特的作用。

（1）人民调解。

人民调解是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和社会主义道德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让，解决纠纷的群众自治活动。

人民调解是依靠人民群众的力量实行自我教育、自我管理、自我服务并解决纠纷的一种自治活动，是一项具有中国特色的法律制度，享有“东方经验”的美誉。它通过人民群众自己选举出的调解组织，专门调解民间纠纷，协助政府化解社会矛盾，增进人民内部团结，维护社会稳定。

（2）行政调解。

行政调解是在国家行政机关的主持下，以当事人双方自愿为基础，由行政机关主持，以国家法律、法规及政策为依据，以自愿为原则，通过对争议双方的说服与劝导，促使双方当事人互让互谅、平等协商、达成协议，以解决有关争议而达成和解协议的活动。

行政调解是由国家行政机关主持，以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突，对解决当事人之间的冲突，实现社会主义社会的和谐发挥着重要作用。

3、法院调解。

法院调解，指在人民法院审判人员的主持下，对双方当事人进行教育规劝，促其就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动。

法院调解和人民调解、行政调解的区别之一在于前者是诉讼中调解，而后者都属于诉讼外调解。法院调解以当事人自愿，查明事实、分清是非，合法为原则，经过法院调解形成的调解协议或者调解书生效后，与生效判决具有同等的法律效力。法院调解可以提高法院工作效率，有利于当事人之间矛盾的化解，达到良好的社会效果，保证社会稳定。

（二）时代要求的新的调解机制——大调解

1、大调解机制提出的时代背景

调解作为一朵极具中国特色的化解纠纷和维护社会稳定的“东方之花”，在我国纠纷解决机制中起着不可替代的重要作用[2]。改革开放30年来，在中国共产党的正确领导下，全国人民的勤奋努力下，中国社会发生了巨大的变化，政治、经济、文化都有了快速的发展，但是，社会矛盾也日益复杂化，原有的调解机制已经满足不了新时期解决社会矛盾，化解社会纠纷，构建社会主义和谐社会的需要，于是，一种全新的调解机制“大调解”机制便应运而生。

2、大调解机制提出的政策依据

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。”“健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”

2006年11月，中共中央政治局常委罗干同志在全国政法工作会议上讲话强调，“要建立和完善多方面、多层次的矛盾纠纷解决机制”，“要处理好越来越突出的矛盾纠纷与有限的司法资源之间的矛盾，解决好维护稳定工作中源头预防与末端处理之间的关系，必须充分发挥政治优势，主要依靠各级党政组织、社会组织和广大群众化解矛盾纠纷、调整利益关系”，“不能把依靠政治优势可以解决的矛盾都引向司法渠道”“发挥政治优势，要求各级党委、政府搞好矛盾纠纷的源头预防，健全社会利益协调机制和社会稳定风险评估机制，搞好矛盾纠纷排查调处，落实各级领导的责任，形成党委总揽全局、各部门齐抓共管、人民群众广泛参与的工作格局”，“注重发挥调解手段化解社会矛盾纠纷的作用，着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系” [3]。

由上述可知，中国共产党中央非常重视调解工作在构建社会主义和谐社会中的重大作用，并且提出了创新调解工作，构建大调解工作机制的设想和要求，为我国大调解工作机制的创建提供了政策上的依据。

党的十七大报告中指出，“最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。

3、大调解工作机制的内涵

所谓的大调解，是指党政主导、主体多元、手段多样、方式灵活、反应灵敏、协调顺畅的矛盾纠纷的协商和处理[2]。具体而言，大调解是指在党委、政府的统一领导下，由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾进行协调处理。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，把矛盾纠纷化解在基层[1]。

大调解机制就是在党委和政府的统一领导下，整合人民调解、行政调解与法院调解等所有调解资源、调解方式，最大限度的发挥调解作用，所建立起来的一种全新的多元化的纠纷解决机制。

二、大调解工作机制的创新与完善

大调解工作机制作为新时代下全新的纠纷解决机制，是一种新生事物，有着很多不完善之处。尽管我国各个地方都为构建大调解机制进行了积极探索，但是对于大调解内涵的理解，制度的建设，具体的操作方面都有着很多不一致的地方，当然所构建的大调解工作机制也有着不少的缺陷，效果有不尽人意之处。所以，创新和完善大调解工作机制，使之在化解社会纠纷，构建和谐社会中发挥最大的作用，是摆在当前各级政府与政法工作部门面前的一项重要而紧迫的任务。关于大调解工作机制的创新和完善，我有如下意见：

（一）正确理解把握大调解的内涵。

任何一种新生事物，只有我们正确的认识它，才能更好利用它，让它为我们服务。对于大调解的理解，见人见智，理解不一，我们首先非常有必要对大调解有一个统一的正确的理解，然后才能建立全新的较为完善的在解决纠纷中发挥最大作用的大调解工作机制。

对于大调解的内涵，我在上文中已作了论述，重点应把握以下几点：

1、党政主导。

大调解工作机制必须是在党委和政府的统一领导、高度重视、统筹安排下进行，在构建大调解工作机制中必须凸显党委和政府的主导地位，强化党委和政府的组织领导，发挥党委和政府的政治作用。

　 2、主体多元。

　 大调解有别于普通调解的根本点就在于大调解是多元化的调解机制，这种多元化首先体现为主体的多元化。普通调解均是单一调解，或是人民调解，或是行政调解，或是法院调解，而大调解则是包括人民调解、行政调解、法院调解等所有的调解在内的主体多元的调解。主体多元，互相配合、互相补充、协调一致、共筑和谐，这就是大调解的主体多元。

　 3、手段多样，方式灵活。

　 大调解是一种多元化的调解机制，其多元化不仅体现在主体的多元化方面，也体现为方式手段的多元化。在自愿、公平、合法的大前提下，其调解的方式手段完全可以不拘一格，灵活多变，只要能够实现解决纠纷，化解矛盾的目的，完全可以创新应用多种多样的调解方式与手段。手段多样，方式灵活可以极大的提高调解的效率。

　 （二）制度保障大调解机制的建设

作为一种全新的调解机制，大调解在我国虽然已经提出并且付诸于实践当中，在我国社会纠纷的解决中起到了重要的作用，但是由于其新近提出，所以缺陷之一即是制度保障不到位。所以，当前大调解机制的建设中一个重要任务就是加强制度保障，从制度上保障大调解工作机制的顺畅运行。

1、加快立法步伐，从法律上对大调解机制予以保障。

在任何法治国家，法律都具有最高的效力，最权威的地位，对于制度的保障也是最为有效有力。所以，加强大调解机制的制度保障，首要做的就是对大调解机制予以法律上的保障。由于大调解机制是新近提出，所以其建设运行欠缺法律的保障，应该加快立法步伐，尽早立法予以法律的保障。

2、明确人民调解、行政调解与法院调解三方的职能与关系。

大调解机制中主要包括有人民调解、行政调解与法院调解三种调解方式，是“三调联动”的调解机制。国家应该用立法和政府文件的形式明确三者的各自职能与互相关系。明确三方职能与互相关系的好处在于：

（1）防止在排解纠纷中发生互相推诿的现象，出现龙多不治水的情况。如果人民调解、行政调解和法院调解各自的职能不明确，就很有可能出现纠纷后互相推诿，无人处理，既不利于矛盾纠纷的解决，也会降低调解的效率。

（2）大调解机制所包括的人民调解、行政调解和法院调解之间是互相配合、互相补充、协调一致的，明确了三者之间的这种关系，才能做到三者的配合与协调，从整体上提高调解的效率，充分发挥大调解在构建社会主义和谐社会中的作用。

3、确认调解协议的法律效力。

建立健全调解协议的效力审查机制与确认机制也非常重要，因为如果在法律上不予认可调解协议的效力，那么调解协议可能就会成为一纸空文，从而严重削弱调解的作用。但是如果不加审查一体确认其效力，则有可能因某些调解协议的违法而损害当事人的合法权益。所以应该从立法上建立健全调解协议的效力审查机制与确认机制，确认符合自愿、公平、合法原则的调解协议的效力，从制度层面保障调解协议的有效性。

4、确立大调解工作的经费保障制度。

调解工作作为一项活动，一项施惠于民但是却不收取任何费用的活动，其经费的保障也非常重要，直接关系着调解工作的运行与效果。所以非常有必要确立大调解工作的经费保障制度，由财政拨款，专款专用，保障大调解工作的顺畅运行，避免因经费不足而导致的调解工作停顿的现象发生。

（三）创新赋予大调解生命活力。

作为一种新生事物，大调解机制需要认真的研究，努力的完善，还需要积极的创新，可以说，创新能够赋予大调解机制以生命活力，让大调解机制蓬勃发展，在解决社会纠纷，化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会中发挥出越来越大的作用。所以，在建立和完善大调解工作机制中，各地应敢于创新，善于创新。关于大调解工作机制的创新，我有如下意见：

1、扩大调解范围与领域。

既然是“大”调解，就要扩大其调解的范围与领域，可以说，除去法律禁止调解的事项，如刑事犯罪等，其余的事项都可以调解。具体而言，不仅一般的民间纠纷，如家庭不和、邻里吵闹等可以调解，大部分的民事纠纷，如一般的打架斗殴、民事合同、土地争议也可以调解，甚至一些行政纠纷和刑事案件中民事赔偿部分都可以进行调解，调解范围可以覆盖婚姻家庭、邻里关系、民事纠纷、企业改制、土地征用、房屋搬迁、劳动争议、教育医疗、食品药品安全、交通事故、边界纠纷等领域，从而实现大领域大调解大作用大和谐。

2、简化调解程序，提高调解效率。

效率关系着效果，低效率的调解工作不能起到其在构建社会主义和谐社会中的重要作用，所以提高调解工作的效率是“大调解”工作中的一项重要任务。调解不同于法院的判决，判决强调“查明事实，分清是非”，在这一基础进行公平公正合法的裁判，但调解则不一定必须遵守判决的这一原则。如果调解也一定要强调“查明事实，分清是非”，就会有大量的时间要花费在“查明事实”上，当然不利于调解效率的提高。调解更多的强调当事人的自愿，如果是在当事人双方自愿的基础上，不违反法律禁止性规定和不损害国家利益、社会公共利益和第三人合法利益的前提下，可以不用特别强调“查明事实，分清是非”而达成调解协议，并赋予其法律效力。所以，在调解中要敢于简化程序，不一定必须遵守“查明事实，分清是非”的原则。

3、调解人员专业化，调解工作专项化，调解经费专用化。

参与“大调解“工作机制构建的所有部门、所有单位，应力争做到上述的调解人员专业化，调解工作专项化，调解经费专用化。因调解工作不同于普通工作，并不是所有人都会做，都能做好，所以应该选用具有一定专业知识和调解经验的人来负责，做到调解人员专业化；调解工作冗繁、复杂，必须保证调解人员有足够的调解时间，所以这就要求实现调解工作的专项化，由专人担任；调解工作也需要有经费的支持，应该预算出专用经费，保障调解工作的顺利进行。只有做到调解人员专业化，调解工作专项化，调解经费专用化，才能保证调解工作的效果，才能让“大调解”工作机制真正服务于社会主义和谐社会的建设。

4、建立健全调解工作的考核机制，提高各部门、各单位及所属工作人员的责任心与争先争优意识。

大调解工作机制中对于调解工作的考核，应落实到具体的部门、具体的单位和具体的个人，建立客观、公正的考评体系，奖惩结合，这样才能充分调动各部门、各单位和各工作人员的调解积极性，提高他们的调解责任心，强化他们的创优争先意识，从而真正的实现全程调解、全员调解、全力调解，最大限度的实现大调解的效果，提高大调解的作用。

（四）认真宣传，全民动员。

1、认真宣传。

让群众了解大调解，信任大调解，是大调解工作能够真正实施的重要前提。这就需要认真宣传大调解，加大大调解宣传力度。具体来讲，各级政府、各个部门应该在其管辖范围内积极开展大调解宣传，充分利用各种条件，采取多种方式进行宣传，可以进行现场宣传咨询活动，可以利用报纸、电视、网络等多种媒介进行大调解宣传，提高大调解工作的影响力。

2、全民动员。

大调解是主体多元化的调解，不仅包括人民调解、行政调解和法院调解，还包括用一切的调解方式，整合一切可利用的调解资源来进行调解。大调解工作应该进行全民动员，鼓励所有的单位、组织和个人参与调解，对一切愿意为解决纠纷，化解矛盾尽心尽力者，都应该给予欢迎与肯定，成绩突出者，应给予一定的奖励。实际上，只有全民动员的大调解才是真正的大调解，才能真正发挥大调解在构建社会主义和谐社会中的重大作用，实现大调解工作机制的重要意义。

在国际上享有“东方经验”、“东方一支花”美誉的中国调解，在解决纠纷、化解矛盾中起着其他方式所不能代替的独特作用，几千年来一直备受重视。在调解的基础上整合包括人民调解、行政调解和法院调解等全部社会资源，形成党政主导、主体多元、手段多样、方式灵活的大调解，是中国调解的创新机制。当前，大调解这一新生事物已经得到中国社会的认可和重视，全国各地都已经行动起来，积极开展创建大调解机制的工作。毫无疑问，大调解工作机制必将在构建社会主义和谐社会中发挥越来越大的作用。但是，作为新生事物，大调解工作机制存在着不少缺陷，在现实中也存在着制约其充分发挥作用的因素，如认识不足、重视不够、制度保障不到位、调解人员能力低等。所以，我们既要肯定大调解工作机制的优越性和重要性，也要认识到创新和完善大调解工作机制的必要性和紧迫性。创新和完善大调解工作机制，需要党政主导、全民动员、深化认识、提高重视，创新体制、完善机制、加强制度保障、提高人员素质，整合一切资源、努力实现人民调解、行政调解和法院调解三大调解的衔接联动，让大调解工作机制发挥最大作用服务人民、服务社会、服务和谐。

参考文献:

[1]《构建大调解机制之管见》 梁宇玲，《法治论坛》2009年02期

[2]《大调解机制基本问题研究》 邓冰，国务院法制办公室网站，2008年10月20日

[3]《政法机关在构建和谐社会中担负重大历史使命和政治责任》　罗干，《求是》杂志2007年第3期